Podmiot, którego ,,dotyczy” decyzja krajowego organu regulacyjnego – Wyrok TSUE C-282/13

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) w wyroku z 15 stycznia 2015 r. w sprawie T-Mobile Austria GmbH vs. Telekom-Control-Kommission C-282/13 („Wyrok C-282/13”) orzekł, iż artykuł 4 ust. 1 i art. 9b dyrektywy ramowej, należy interpretować w ten sposób, że dane przedsiębiorstwo można uznać za podmiot, którego decyzja krajowego organu regulacyjnego „dotyczy” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, zawsze gdy takie przedsiębiorstwo udostępniające sieć lub świadczące usługi łączności elektronicznej jest konkurentem przedsiębiorstwa albo przedsiębiorstw będących stroną postępowania w sprawie udzielenia zgody na, przewidziane w art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach, przekazanie praw do użytkowania częstotliwości radiowych oraz adresatem decyzji krajowego organu regulacyjnego, a decyzja ta może oddziaływać na pozycję rynkową tego pierwszego przedsiębiorstwa.

Co w praktyce oznacza ten wyrok?

Sprawa zakończona wydaniem przez TSUE Wyroku C-282/13 związana jest z przejęciem spółki Orange Austria Telecommunication GmbH („Orange Austria”) przez spółkę Hutchison Drei Austria. Spółka A1 Telekom Austria AG („A1 Telekom Austria”) była zaangażowana w tę transakcję w charakterze podmiotu nabywającego ustalone prawa do użytkowania częstotliwości będących w posiadaniu nowego podmiotu powstałego w wyniku przejęcia.

Krajowy (austriacki) organ regulacyjny („KOR”) udzielił zgody na wnioskowaną przez Hutchison Drei Austria i Orange Austria zmianę struktury akcjonariatu, pod warunkiem przekazania na rzecz A1 Telekom Austria ustalonych praw do użytkowania częstotliwości radiowych. Jednocześnie KOR oddalił żądanie T-Mobile Austria o przyznanie tej spółce statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę struktury akcjonariatu Hutchison Drei Austria i Orange Austria.

W powyższych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (austriacki sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 4 i 9b dyrektywy ramowej i art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach, należy interpretować w ten sposób, że przyznają one konkurentowi w postępowaniu krajowym przewidzianym przez art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach status podmiotu, którego dana decyzja »dotyczy« w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej?”.

Przedmiotem rozważań Trybunału w omawianej sprawie było ustalenie czy spółkę T-Mobile Austria (posiadającą prawa do użytkowania częstotliwości radiowych) należy uznać za podmiot, którego dotyczy, w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, decyzja kończąca postępowanie w sprawie udzielenia zgody na zmianę struktury akcjonariatu wynikającą z transakcji o cechach zarazem połączenia z innymi przedsiębiorstwami udostępniającymi sieci lub świadczącemu usługi łączności elektronicznej, jaki i przejęcia tych przedsiębiorstw.

Postępowanie prowadzone przez krajowy organ regulacyjny i wydana w jego ramach decyzja udzielająca zgody na przejęcie Orange Austria przez spółkę Hutchison Drei Austria i nakładająca jednocześnie na te podmioty obowiązek przekazania praw do użytkowania częstotliwości na rzecz spółki A1 Telekom Austria była decyzją o której mowa w art. 5 ust. 6 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. UE L 108 z 24 kwietnia 2002, str. 21) („dyrektywa o zezwoleniach”).

Zgodnie z tym przepisem właściwe organy krajowe zapewniają skuteczne i efektywne użytkowanie częstotliwości radiowych zgodnie z art. 8 ust. 2 i art. 9 ust. 2 Dyrektywy ramowej. Zapewniają one, aby w wyniku przekazania (pomiędzy podmiotami prywatnymi) lub gromadzenia praw użytkowania częstotliwości radiowych nie występowało zakłócenie konkurencji. Państwa członkowskie mogą w tym celu podjąć odpowiednie środki, takie jak nałożenie obowiązku sprzedaży lub dzierżawy praw użytkowania częstotliwości radiowych.

Trybunał w omawianym wyroku nawiązał do wcześniejszego swojego orzeczenia z 21 lutego 2008 r. w sprawie Tele2 Telecommunication GmbH C-426/05 („Wyrok C-426/05”). W wyroku tym Trybunał orzekł, iż w ramach rozpatrywania sprawy dotyczącej przewidzianego w art. 16 dyrektywy ramowej postępowania w sprawie analizy rynku, można uznać, iż decyzje KOR, które zmieniają lub uchylają konkretne obowiązki regulacyjne nałożone na przedsiębiorstwo posiadające znaczącą pozycję na właściwym rynku, „dotyczą” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej użytkowników i przedsiębiorstw konkurujących z tym przedsiębiorstwem jako podmiotów, którym potencjalnie przysługują prawa odpowiadające konkretnym obowiązkom regulacyjnym nałożonym na to przedsiębiorstwo przez KOR.

Jak podkreślił Trybunał w komentowanym wyroku C-282/13, postępowanie w sprawie przekazania praw do użytkowania częstotliwości radiowych, do którego odnosi się zwłaszcza w art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach, a zatem będące przedmiotem sporu w tym postępowaniu, zmierza do ochrony konkurencji. Celem takiego postępowania jest przyjęcie przez krajowy organ regulacyjny środków ex ante, a więc wyprzedzających, które mają zapobiec ewentualnemu naruszeniu konkurencji.

Ponadto, co istotne, komentowany Wyrok C-282/13 zapadł w związku z transakcją między Hutchison Drei Austria a Orange Austria, która stanowi koncentrację w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. UE L 24, z dnia 29 stycznia 2004 r., s. 1), która została zgłoszona Komisji Europejskiej. Jak wskazał sąd krajowy, w postępowaniu w sprawie zmiany struktury akcjonariatu przedsiębiorstw posiadających prawa do użytkowania częstotliwości radiowych przyjęcie odpowiednich środków towarzyszących może okazać się konieczne do tego, aby zapobiec zakłóceniom konkurencji związanym z przydziałem tych praw, przy czym ostatnie zdanie art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach wymienia wprost „sprzedaż[…] […] praw do użytkowania częstotliwości radiowych”. Sąd ten zauważa, że właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku, gdyż TCK oceniła, że konieczne będzie przekazanie części praw do użytkowania częstotliwości radiowych innemu przedsiębiorstwu ze względu na fakt, iż przejęcie Orange przez Hutchison Drei Austria groziło wspomnianego rodzaju zakłóceniem konkurencji (pkt 24 Wyroku C-282/13).

Komentowany wyrok przyznaje zatem prawo do zaskarżenia przed sądem decyzji krajowego organu regulacyjnego gdy dochodzi na rynku do transakcji, o której mowa w art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach, tj. np. przekazania lub gromadzenia praw użytkowania częstotliwości radiowych. Zezwolenie na dokonanie takiej transakcji najczęściej wydaje krajowy organ regulacyjny w formie decyzji. Z komentowanego wyroku wynika zatem, że za strony takiego postępowania należy uznać nie tylko bezpośrednich adresatów takiej decyzji, ale również innych uczestników rynku będących konkurentami adresatów decyzji w sprawie udzielenia zgody na przekazanie praw do użytkowania częstotliwości radiowych, o ile decyzja KOR może oddziaływać na pozycję rynkową konkurentów.

Z powyższego wyroku nie wynika wprost czy konkurent adresatów decyzji w sprawie udzielenia zgody na przekazanie praw do użytkowania częstotliwości radiowych może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego przed krajowym organem regulacyjnym, tym bardziej, że przepis art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub świadczącym usługi łączności elektronicznej, których dotyczy wydana przez KOR decyzja, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze, a więc sądu.

Wydaje się jednak, że podmiot, który kontestuje decyzję w sprawie udzielenia zgody na przekazanie praw do użytkowania częstotliwości radiowych, o której mowa w art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach może zostać uznany za uznać za podmiot, którego decyzja krajowego organu regulacyjnego „dotyczy” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, w konsekwencji za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy jednak zwrócić uwagę, że powyższa teza nie została do tej pory zweryfikowana w żadnym postępowaniu przed polskimi sądami administracyjnymi lub Prezesem UKE. Z komentowanego wyroku TSUE w żadnym razie nie można wywodzić tezy, że każde postępowanie prowadzone przez Prezesa UKE w odniesieniu do konkretnego pasma częstotliwości dotyczy interesu prawnego nie tylko bezpośredniego adresata decyzji, ale wszystkich innych uczestników rynku korzystających z częstotliwości radiowych. Należy zauważyć, że Wyrok C-282/13 zapadł w konkretnym stanie faktycznym, gdzie po pierwsze, doszło do koncentracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, po drugie postępowanie zmierzało do ochrony konkurencji, a decyzja krajowego organu regulacyjnego miała charakter regulacji ex ante, była więc decyzją regulacyjną, zmierzającą do zapobiegnięcia ewentualnego naruszenia konkurencji na rynku.